2004年12月30日西气东输项目正式商业运作，标志着中国天然气进入快速发展期。2004年以来，尽管天然气市场有起有落，可是天然气产业发展基本上在健康的轨道上，而且保持一个较高水平。在天然气产业发展的过程中，改革的政策一直伴随左右，适时地理顺天然气产业关系和运行机制。同时，天然气各环节不断开放，特别是2019年6月30日，国家发改委、商务部发布的《外商投资准入特别管理措施(负面清单)(2019年版)》2019年第25号令、《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施(负面清单)(2019年版)》 2019年第26号令、《鼓励外商投资产业目录(2019年版)》 2019年第27号令三个文件，将油气领域推向前所未有的开放程度，可以预期对天然气产业的发展产生深刻的影响。

一、中国天然气产业发展的主要历程

      从天然气发展过程中，每一次重大进步均有标志性事件或者发生。

1、天然气大发展的前奏

      上世纪80年代及以前，油气产业“重油轻气”，由于天然气是石油的附属产品，天然气产业也是石油的附属产业，天然气发展基本上“就近供应”；90年代，油气行业提出“油气并举”的战略方针，天然气开始引起行业的一定重视，但仍属于“附属品”，此期间开始了塔里木大会战。孤立的个案也许就能引起大事件的发生，塔里木在找油过程中不太顺利，但是“歪打正着”，勘探专家和工作人员发现了塔里木天然气的巨大潜力。经过不同层级的领导和专家向国家领导人和主管部门汇报，得到了高度任可，天然气取得了高度重视。

      1998年9月18-19日发改委（前计委）组织召开全国天然气利用工作会议，笔者认为本次会议对于天然气是里程碑式的一次会议。会议上确定了两件重要的工作：一是国家发改委组织开展全国天然气规划研究；二是由中石油牵头负责组织开展西气东输研究。本次会议的召开，拉开了天然气发展的大幕。2000年初国务院批准了西气东输项目。

2、天然气大发展时期

      2003年西气东输部分投产，2004年全线投产，12月30日正式商业运作，标志着中国天然气产业由启动期进入大发展时期。

      从2004年起，天然气市场发展模式是“供应驱动”的消费模式。2004年西气东输投产；2006年大鹏LNG接收站建成，中国成为天然气进口国；2009年底2010年初，中亚天然气管道投产，中国开始了进口管道气的历史。2010年中国天然气消费突破1000亿立方米大关，首次进入千亿消费国的行列。2012年底西气东输二线全线投产，标志着中国天然气管道进入新台阶，全国性的管网系统逐步形成。

      此时，中国天然气的消费模式也发生了变化。由“供应驱动消费”向“需求拉动消费”逐渐转变。2016年底，中央提出“北方清洁采暖”的要求，使“煤改气”成为了重要的环保抓手。2017年，中国天然气消费市场创造历史新高，全国消费量突破2000亿立方米，年增量350亿方，一度呈现供应紧张甚至“气荒”的局面。2019年天然气又上一新台阶，消费量将突破3000亿立方米，年底中俄东线北段投产。

      从未来发展趋势可看出，天然气发展肯定存在波动，但是整体上未来10多年中国天然气仍处于快速发展阶段。在未来的10年仍有许多“大事件”发生，天然气在一次能源占比达到10%，国产气产量突破2000亿立方米，对外依存度突破50%，LNG进口突破1000亿立方米，川渝气区实现“800亿产量、形成1000亿“的产能，全国天然气消费量突破5000亿立方米等等。

      在天然气的大发展阶段，国家的鼓励起到了“润滑剂“的作用，往往”事半功倍“，有些甚至决定性的。

二、改革开放的政策持续驱动着天然气产业健康发展

      通过梳理中国的天然气发展历程，可以看出：天然气的发展离不开政策的支持。每一个大事件的发生，均有政策的影子。在天然气的大发展阶段，国家的鼓励起到了“润滑剂“的作用，往往”事半功倍“，有些甚至决定性的。

      天然气在启动期，国家的政策由重油轻气转变为油气并举。特别是1998年召开全国产性的天然气规划会议，可以说举全力之力促进天然气发展。2000年在有技术分歧且毫无运行经验的情况下，国务院决定批准西气东输项目。在建设初期，并提出以西气东输为试点，开展对外合资合作工作，尽管没有合作成功，但是为西气东输提供了技术、运行、管理等方面的参考。西气东输没有对外合资合作成功，可是随后的2006年深圳大鹏LNG对外合作成功，中方控股，国际石油公司BP参股。

      在天然气大发展初期，国家首先放开下游城市燃气市场。2002年建设部印发了《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，放开了市政公用行业投资、建设、运营市场，推动了原来由政府或国有企业投资向社会资本、外资放开，民营、外资等多种经济主体开始进入城市燃气行业。2004年建设部又发布实施了第126号文件《市政公用事业特许经营管理办法》，进一步对市政公用事业特许经营活动进行了规范。这些政策适应了当时的情况，各地纷纷响应，大大推动了社会资本进入城市燃气行业，从而带动了城市燃气基础设施的建设，推动了天然气作为城市燃气的大发展。

      从2004年-2010年期间，国家对天然气发展的政策主要以支持天然气供应项目的建设和投产为主，起到了很好的推动作用。2011年以后，特别是“十八大“以来，国家推出了一系列影响天然气发展的大政策。从政策发布的周期看，可以形成三个关键节点年：2013年11月中央发布了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，首次提出要积极发展混合所有制经济，2013年可以称为”混改元年“；2017年5月党中央、国务院发布了《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》，提出了油气体制改革的方向，2017年可以称为”油气改革定向年“；2019年即将成立国家管网公司，油气领域进一步向外商开放，2019年可以称为”油气体制改革落地年“。

图1 “十八大“以来中国天然气主要政策发布周期图

      除节点年外，期间还发布了一些重要的政策。比如：天然气价格系列政策，进一步推动天然气价格市场化；《促进天然气协调稳定发展的若干意见》，国务院首次发布天然气专项政策，主要为了推动国内天然气的勘探开发、储气调峰等。这些政策效果明显，天然气价格除民用价格仍政府指导定价外，其他价格基本市场化；国产气2019年1-5月份同比增产60多亿立方米，预计全年增量160亿立方米，突破100亿增量的瓶颈，创近10年新高。

三、进一步改革开放将深刻影响着天然气产业的发展

      天然气的改革开放可以说进入“深水区“，作为中国这个”大海“，在前进的道路上，肯定也有大风大浪。从2019年起，改革开放落地以后，进入实操期。市场的第一个参与者，只有深刻理解改革的意义，主动适应改革的方向和局面，才能一帆风顺。

1、管网独立将大大促进天然气行业的运营管理水平

      今年以管道公司的组建为契机，深化油气体制改革，我们深入理解改革的目的。改革并不是否定石油公司的业绩，没有三大公司的投入，就不会形成全国性的管网，就不会有如此之高的管道建设运营管理水平，也不会具备管网独立的条件。发展至今，国家和社会的述求发生了变化，管道将由单个经营主体的专用或者专营设施转变为公共服务设施，这样就需要管网独立。所以管网独立的目的应该是：在进一步促进天然气产业健康有序发展的前提下，保障天然气安全供应和提高天然气利用比例。将天然气管网系统“无歧视开放、公平运营“作为改革的目标函数，那么成立管网公司是一种更为合理的运作模式。

      管网公司成立后，最大的变化或者焦点是“管输独立“，不能参与天然气的任何买卖活动。这就势必改变了天然气产业链的格局，改变了运营管理模式。在实际操作中，由于三大公司管网运营经验的积累和储备，笔者对从业人员的专业性无需质疑。笔者更为关注的对于政府监管部门的监理水平有更高的要求。因为对作业者来说，利益驱动往往是首要因素；而政府的监管是为了实现管网的公平开放、提高效率、科学运营。这二者看起来是”矛盾“的，是”猫和老鼠“的关键。从现实又看，“老鼠”比较成熟，是“经验老手”，这就需要“聪明的猫”。政府如何从一只“小猫”变为“聪明的猫”，那就需要通过技术、机制、人力三个方面提升自己的监管水平：技术上主要举措之一是建设管网信息公开平台。信息公开，让“老鼠“在一间透明的房间里活动；机制上设计一套科学的管输费管理办法，处理好物理方式和商务模式；人力上增加监管力量，开展监管人员的技术培训，建立一支有水平的”管理委员会“队伍。

2、开放政策将大大活跃天然气市场

      2019年6月30日国家发改委发布的鼓励外商投资产业的三个重要文件，可以说对油气等行业释放着前所未有的开放信号。

1）《外商投资准入特别管理措施(负面清单)》新旧版的对比

     《外商投资准入特别管理措施(负面清单)(2019年版)》与《外商投资准入特别管理措施(负面清单)(2018年版)》相比，在天然气领域主要有两项发生了变化：

      一是在石油天然气开采业，新版取消了“石油、天然气（含煤层气，油页岩、油砂、页岩气等除外）的勘探、开发限于合资、合作“的负面清单。

      二是在电力、热力、燃气及水生产和供应业，新版取消了“城市人口 50 万以上的城市燃气、热力管网的建设、经营须由中方控股”的负面清单。

表1《外商投资准入特别管理措施(负面清单)》与天然气有关的新旧版对比

2）《鼓励外商投资产业目录》新旧版的对比

      《鼓励外商投资产业目录（2019版）》发布的上一版为《鼓励外商投资产业目录（2017年修订）》。两版相比，在天然气相关领域鼓励外商投资的产业主要内容对比：

      一采矿业。新旧版内容相同。

      二制造业。在制造业新版增加了2项鼓励内容：页岩气装备制造；市政管网和输水管道渗漏监测仪器制造。

      三电力、热力、燃气及水生产和供应业。新版增加了3项鼓励内容：重要负荷中心且气源有保障地区天然气调峰电站、天然气分布式能源站 的建设、经营；燃气发电与可再生发电互补系统开发与应用；使用天然气、电力和可再生能源驱动的区域供能（冷、热）项目的建设、经营。

      四交通运输、仓储和邮政业。新旧版内容相同。

表2《鼓励外商投资产业目录》与天然气有关的新旧版对比

3、开放的信号分析

      从《外商投资准入特别管理措施(负面清单)》和《鼓励外商投资产业目录》的内容可以看出：

1）采矿业

      《鼓励外商投资产业目录（2017年修订）》尽管鼓励“石油、天然气的勘探、开发和矿井瓦斯利用”，但是《外商投资准入特别管理措施(负面清单)(2018年版)》提出“石油、天然气（含煤层气，油页岩、油砂、页岩气等除外）的勘探、开发限于 合资、合作”。说明外商在“天然气（含煤层气，油页岩、油砂、页岩气等除外）的勘探、开发”方向的投资需要与国内公司合资、合作，外商不能独资。《外商投资准入特别管理措施(负面清单)(2019年版)》对此条的取消，从正面理解就可以认为外商在“石油、天然气（含煤层气，油页岩、油砂、页岩气等除外）的勘探、开发方面可以独资”，可以不与国内石油公司或者非油公司合资、合作，也可以与任何一家国内公司合资、合作，控股、参股均可。

       对石油和天然气开采业内容的变化，可以说在石油天然气勘探开发领域对外商全面开放。外商若想进入该领域可以采取三种措施：

一是与继续与石油公司合作。

二是寻求与技术力量薄弱但已拿到区块的公司合作。

三是独立参与招投标获得勘探开发区块。

2）制造业

      《外商投资准入特别管理措施(负面清单)》新旧版没有变化，而《鼓励外商投资产业目录（2019版）》增加了“页岩气装备制造；市政管网和输水管道渗漏监测仪器制造”两项内容。说明国家对页岩气装备发展的引导，希望通过国际合作推动页岩气装备、城市燃气管渗漏监测仪器制造水平的提高。

3）电力、热力、燃气及水生产和供应业

      《外商投资准入特别管理措施(负面清单)(2019年版)》取消了“城市人口50 万以上的城市燃气、热力管网的建设、经营须由中方控股”的负面清单。从正面理解就可以认为外商可以控股所有的城市燃气业务，甚至独资。

      《鼓励外商投资产业目录（2019版）》增加鼓励天然气发电的内容，充分说明政府对天然气发电的支持。

      在电力、热力、燃气及水生产和供应业内容的变化，将有助于外商以城市燃气和天然气发电为突破口，全面进入天然气领域，特别是参与支线管道，甚至干线管道的投资建设。

      总之，随着天然气产业的深化改革，在坚持“管住中间，放开两头”的原则上，以成立国家管网公司为契机，沿着市场化之路前进，充分活跃天然气市场，促进中国天然气产业迈向新台阶，尽早实现天然气成为主体能源的目标！

本文来源：北京世创能源咨询有限公司

本文作者：杨建红 首席研究员、教授级高工

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